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內容來自YAHOO新聞

本報特稿/蛻變中的陸生政策/智庫論壇/天津大學南開講座教授謝明瑞、國立空中大學講師周信佑

一、前言 　自二千年以降，臺灣的少子化問題日愈嚴重，不僅勞動力的供應日漸短缺，影響台灣的經濟發展，也影響到台灣的教育市場，部分大學的招生不足以及求生存的不易，不僅成為私人辦學的問題，同時也成為國內教育市場難以發展的重大難題，目前各大學院校雖努力招境外生，但因國內生源有限，境外生的招生情況便成為部分私立大學能否繼續存活的重要因素。 　根據教育部的資料，2015年學年度，大專校院境外學生總計11萬182人，占大專校院在學學生人數8.27%。其中，有6萬3659人是非學位生，主要包括大陸短期研習生與來台學華語的外籍生，占57.78%，包括外國短期交換及研習生8501人，占7.72%，研習華語學生1萬8645人，占16.92%；僅4萬6523人來台攻讀學位，占42.22%，亦即有4成以上的學生主要來自對岸的中國大陸，顯示台灣的教育市場依賴陸生相對重要。 　在非學位生中，主要是以大陸短期研修生為大宗，他們來台半年或一年，共有3萬4114人；其以「3+1」等專班形式(指在大陸學習三年，來台交換一年)，來台灣姊妹校修讀一學期學分的陸生，也列入這類非學位生當中。 　若再以學生的來源來觀察，目前陸生幾乎已成為國內大專校院的主要來源，其人數占境外生總數近4成左右。雖然大陸學位生僅7813人，為港澳僑生2萬2918人的三分之一；但若加上大陸短期研修生，則2015年的陸生總人數達4萬1951人，占所有境外生的38%，遠高於第二名的馬來西亞1萬4946人，以及第三名的香港8260人。 　經由前述說明可知，在少子化日愈嚴重的台灣，在學生人數愈來愈少，且部分大學院校合併或關閉情形愈來愈嚴重的情況下，陸生已成為國內許多大學的主要招生來源，亦為部分大專院校能否繼續生存的重要影響因素，在此情況下，若未來兩岸關係不佳，不管是大陸官方對陸生來台施以政策限制，或採用技術性阻擋方法，或是陸生家長對台灣政經局勢變化的不安而不願讓陸生來台求學，則對台灣高等教育的後續發展影響甚大。 　二、陸生來台背景 　2010年9月8日，教育部公告「大陸地區學生來台就學及停留辦法」草案，同年12月，由各大學提報「招生計畫」，送教育部審核通過者，得招收陸生。教育部根據對中國大陸學生的招生計畫，在每年2000個名額中，就每校1%以內核定招生人數。 　2011年7月，由臺灣各大學籌組聯合招生委員會發售招生簡章，受理陸生報名，由各校甄選決定及核發錄取名單。學士班以「聯合招生」模式為原則，參採大陸高考成績；研究所則採「聯合受理報名」，由各校自行決定成績參考方式。2011年9月，首批陸生來臺，唯其報名費及學雜費收費標準，不得低於國內私立大學的收費標準，而「大陸地區學生來台就學及停留辦法」也成為陸生來台求學的最主要依據。 　三、陸生三法及其規範 　根據「大陸地區學生來台就學及停留辦法」，陸生來台必須受到許多法令的規範，其中，「陸生三法」是最主要的法令依據。 　(一).陸生三法 　兩岸學生雖是同文同種，歷史及語言並無太大的隔閡，唯因兩岸分治已超過半個世紀，在文化交流上仍存在著某些不確定的差距與質疑，因此，必須對陸生來台有一定的法律規範，其中，陸生三法則是對陸生規範的主要依據，而所謂「陸生三法」是指與開放陸生來台就學及大陸學歷採認政策相關的三部法律，包括臺灣地區與大陸地區人民關係條例、大學法，以及專科學校法等。 　(二).陸生三法的爭議 　一般而言，臺灣的相關法令都是限制大陸學生來臺求學的，因此，「陸生三法」仍有所爭議，必須修正案通過，才能增進兩岸高等教育的交流與互助，為國內高等教育注入新活力，有助於提昇我國高等教育的競爭力。然而，在施行初期，國內對於陸生來臺就學及大陸學歷採認仍有許多爭議，主要原因如下： 1.在「一限二不」及相關原則的限制下，所能招收到的陸生素質與人數。 2.來台就學的陸生，對於臺灣學生的就學及教育資源使用機會是否產生排擠。 3.來台就學的陸生，是否可能造成國家安全上的疑慮。 　(三).陸生三法的修正 　為推動陸生來臺就學及大陸學歷採認政策，政府對於「陸生三法」的內容必須重新加以修正，因此，2010年8月19日，立法院於第7屆第5會期第2次臨時會第1次會議中，完成陸生三法修正法案的二讀及三讀立法程序，該會議並將「一限二不」入法，其中，一限是指限制承認醫事學歷；二不是指陸生不得報考國安機密相關系所，以及無中華民國國籍者不得參加國家考試，茲簡述如下： 　1.臺灣地區與大陸地區人民關係條例第22條 　根據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第22條內容，其修正如下: 　(1)放寬大陸學歷採認的對象範圍，明定醫事學歷不予採認 　為促進兩岸文教之良性交流，立法部門修正案放寬大陸學歷得予採認的範圍。然而，由於國內醫事人員養成涉及教、考、用三階段，在此三階段中，除了公職及專技人員考試涉及國家運作外，各類醫事人員養成皆涉及實習場所醫院容納員額之限制。為保障本國學生受教權益及國民健康安全等因素，修正案中明定屬醫療法所稱醫療人員相關高等學校學歷不予採認。 　(2)無中華民國國籍者不得參加國家考試 　規範未在臺設有戶籍的大陸地區人民，不得參加公務人員考試、專門職業及技術人員考試。 　(3)明定招收陸生來臺就學的法源依據 　明定「大陸學歷採認」的適用對象、採認原則、認定程序及其他應遵行事項之辦法，以及「陸生來臺就學」的適用對象、申請程序、許可條件、停留期間及其他應遵行事項等相關辦法之法源依據，並授權由教育部擬定報請行政院核定，以使大陸學歷採認及招收陸生來臺就學政策有完整配套規範。 　2.大學法第25條及專科學校法第26條 　根據大學法第25條及專科學校法第26條的規定，陸生不得修讀國安機密相關系所或學位。亦即為兼顧國家安全與大學招生需求，教育部會商各相關機關認定，公告涉及國家安全、機密的院、系、所及學位學程，並限制大陸地區學生修讀。其中，大學法第25條及第42條修正條文如下: 　(1)第二十六條(特例入學學生權益辦法之訂定) 　重大災害地區學生、政府派赴國外工作人員子女、參加國際性學科或術科競賽成績優良學生、運動成績優良學生、退伍軍人、蒙藏學生、僑生、大陸地區學生及外國學生進入專科學校修讀學位，不受前條公開名額、方式之限制。 　前項大陸地區學生，不得進入經教育部會商各有關機關認定公告涉及國家安全、機密之科修讀。第一項學生進入專科學校修讀學位之名額、方式、資格、辦理時程、招生委員會組成方式、錄取原則及其他有關考生權利義務事項之辦法，除大陸地區學生部分由教育部擬訂，報請行政院核定外，其餘由教育部定之。 　另外，2000年9月1日修正公布前原條文為「政府派赴國外工作人員子女、參加國際性學科或術科競賽成績優良學生、運動成績優良學生、退伍軍人、僑生、蒙藏學生、外國學生及重大災害地區學生進入專科學校修讀學位，不受前條名額、方式之限制；其名額、方式、資格、辦理時程、錄取標準及其他有關考生權利義務事項之辦法，由教育部定之」。 (2)大學法第25條修正： 　對於「重大災害地區學生、政府派赴國外工作人員子女、參加國際性學科或術科競賽成績優良學生、運動成績優良學生、退伍軍人、蒙藏學生、僑生、大陸地區學生及外國學生進入大學修讀學位，不受前條公開名額、方式之限制。前項大陸地區學生，不得進入經教育部會商各有關機關認定公告涉及國家安全、機密之院、系、所及學位學程修讀。第一項學生進入大學修讀學位之名額、方式、資格、辦理時程、招生委員會組成方式、錄取原則及其他有關考生權利義務事項之辦法，除大陸地區學生部分由教育部擬訂，報請行政院核定外，其餘由教育部定之。」 　四、三限六不十二禁政策 　在陸生政策的蛻變過程中，除了已入法的「一限二不」外，陸生來臺就學及採認大陸學歷政策限制中，主要有「三限六不」政策，其中，包括已入法的「一限二不」及其他原則辦理，簡述如下: 　(一).「三限」原則 　所謂「三限」的內容如下： 　1.限校 　限制高等學校的採認，僅認可學術聲望卓著、辦學品質績優之大陸地區高等學校。 　2.限量 　限制來台陸生總量，由每年招生的大專生、研究生總額擬訂百分比，初期會審慎辦理；願意招收大陸學生的學校，每科系招陸生名額也有上限。 　3.限域 　 限制醫事、國安及高科技等領域的學歷採認。 　(二).「六不」原則 　　所謂「六不」的內容如下： 　1.不加分優待 　　陸生來台就讀或考試均不給予加分優待。 　2.不影響台灣學生就學權益 　　陸生來台就讀的管道採外加名額。 　3.不編列獎助學金 　　政府不編列預算作為陸生獎助學金，但各大學或社會團體提供的獎助學金不在此限。 　4.不允許校外打工或兼職 　　陸生必須符合來台就學目的，不得於校外打工或兼職。 　5.不會有就業問題 　　陸生停止修業或畢業後不得續留台灣。 　6.不得報考公職人員考試 　　陸生若未具中華民國國民身份且無中華民國國民身份證者，依法無法報考我國「公務人員考試」及「專門職業及技術考試」。若陸生經許可進入台灣地區定居設籍且具中華民國國民身份，則依相關法律規定准予報考，然縱然經考試及格，仍有任用上的限制。 　(三)陸生十二禁原則 　　所謂「十二禁」是指十二項不予採認的大陸學歷，內容如下： 1.未經正式入學管道取得者； 2.函授或遠距教學方式者； 3.經高等教育自學考試方式通過者； 4.在分校就讀者； 5.民國56年至民國66年期間取得學歷者(1967-1977)； 6.非正規學制之高等學校者； 7.以兼讀方式取得者； 8.涉及醫療法所稱醫事人員相關系所之學歷者； 9.高等教育學歷未同時取得畢業證及學位證者； 10.大學下設獨立學院授予之學歷者； 11.職前教育及教詩資格取得者； 12.其他經教育部公告不予採認者。 　五、陸生政策施行成果 　陸生政策推動以後，其施行成果可分為下列幾個部分來說明： 　(一).招收陸生人數逐年增加 　2011年7月，由臺灣各大學籌組聯合招生委員會受理陸生報名，同年9月，首批陸生來臺，第一年招生人數為1751人，包括學士(1488人)、碩士(571人)、博士(82人)，註冊生人數計928人，分別為學士(724人)、碩士(181人)、博士(23人)，註冊人數為招生人數的53%。 　根據教育部大學招收陸生統計資料，在2011-2015的五年中，臺灣招收陸生的人數，不論是大學生或研究生，均有逐年增加的趨勢，其中，大學生的招生人數由2011年的1488人增加為2015年的2134人，五年增加的比率為43.41%，同段期間內，其註體生由724人增加為1967人，增加比率為171.69%，註冊率亦由48.7%增加為92.2%。 　在同段期間內，碩生生由571人增加為1225人，增加率為114.54%，註冊人數由181人增加為769人，增加率為324.86%，註冊率由31.7%增加為62.8%；至於博士生則由82人增加為341人，增加率達315.85%，註冊人數由23人增為178人，增幅達673.91%，註冊率亦由28.0%躍升%，顯示陸生在臺求學的學生數有大幅增加的情形。 　(二).非學位生以陸生為主 　若以臺灣的外藉生人數來作考量並作比較，則根據教育部的統計資料，在2015年中，來臺灣學習的學生人數計110182人，其中，就讀學位的學生計有46523人，占42.22%，其中，以港澳僑生22918人為最多，約占學位生的一半(49.26%)，次為外國學生(15792)與陸生(7813)，其占比分別為33.94%與16.79%。 　若以非學位生來作考量並比較，則以大陸短期研修的學生人數達34114人為最多，占非學位生的一半以上(53.59%)，次為華語中心的18645人，占三成左右(29.29%)，而外國短期研習及外國交換生的占比則為7.47%與5.88%，亦即2015年的境外生陸生占大宗，影響也最大。 　(三).海青班歷史最久而學生最少 　在2015年的臺灣外藉生中，海青班的學生有2399人，占比為3.77%，為外藉學生最少的族群；而所謂海青班全名為海外青年技術訓練班，1963年，由臺灣僑務委員會所創辦，給海外的華人抵台就讀的免學費技術訓練課程。所稱海外指大陸地區、香港及澳門以外的國家或地區。 　海青班的學生所修讀的課程以技術性?主，旨在教導海外華人，尤其在東南亞地區的華人專業技術，例如烘焙、化妝美容、多媒體設計、汽車修理等。每年均吸引全台不同大學如：中國文化大學、銘傳大學、大華技術學院、元培科技大學、逢甲大學、國立屏東科技大學承辦不同技術課程。 　一般而言，海青班學生的申請資格較為寬鬆，其主要條件如下： 1.大馬教育文憑(SPM)或大馬高級教育文憑(STPM)以上學術資格的畢業生•。 2.能操華語及具有中文書寫能力的40?以下男女。 3.身體健康，品行端正，無不良嗜好者。 　六、陸生政策的改變 　有關陸生政策的改變，可分為下列幾個部分來加以說明。 　(一).政治影響教育政策 　在兩岸的文化交流中，政治為影響教育的最主要因素；臺灣為因應少子化所帶來的學生人數不足問題，各大學招境外學生，確實可增加生源，在教育部的陸生政策中，「三限六不」已逐步調整，以配合時代改變的需要。蓋因在少子化的環境下，臺灣若能營造更友善的學習環境，不僅可以解決生源不足的問題，還能吸引全世界優秀的華僑孩子來台讀書，對國家發展亦有助益。 　2016年，教育部在政黨輪替前，宣布擴大採認26所大陸大學學歷，總計5年來已採認346所大陸大專學歷；教育部同時修改辦法，放寬陸生若從事課程學習或服務學習，例如課程要求學生一定要實習或擔任教學助理，就可領中央政府補助的獎助學金、津貼或其他給付。同年，由民間社團-中華國際財經創意交流協會(SIBIA)，簡稱中華財創協會，為彌補公部門之不足，率先設立「感恩與傳承」獎學金，為在台陸生與在陸台生提供獎助。 　2016年5月20日後，民進黨完全執政後，在兩岸政策相對不重視的政策上，在來臺陸客及就學人數普遍減少的過程中，國內各大學曾建議兩岸教育政策應更開放、寬鬆，且盡速解除「三限六不」，開放更多省市陸生來台就讀，並鼓勵優秀陸生留台工作。 　兩岸政府不應以政治因素影響學術交流，兩岸教育政策要更開放，要能平等對待陸生，陸生的「三限六不」是不合理限制，應該盡速解除，而政府對於陸生的健保及獎學金政策亦應積極推動，讓教育政策更開放，才能共同創造雙贏。 (二).三限六不政策的調整 　2011年，政府開放陸生來台攻讀學位，五年來招生名額從2000名增至5200名，採認學歷的大陸學校也從41所增至320所(129大學、191所專科)；另外，在105年招收陸生中，其名額已經核定，一般大學學士班、碩博班總計3700名、專科升大學1500名，放寬大陸學歷採認，有助於增加陸生來台人數，而目前只剩「限制採認醫事學歷」受兩岸人民關係條例規範。 　大陸學歷採認採「逐步檢討、漸進開放」，繼985、211工程大學之後，2014年進一步採認18所知名美術、音樂、體育重點大學學歷，同時也進一步評估開放採認大陸省市重點大學學歷。另外，大陸省市重點大學學歷採認已委託研究進行評估，並依據大陸當地大學排名、國際評比，以及與台灣學校交流情形綜合評估。 　2016年，陸生的「三限六不」政策僅剩下「兩不」，包括不能留台工作及不能採認醫事學歷。 　(三).中國大陸的對臺政策之改變 　有關中國大陸的對臺政策之改變可分為下列幾個部分來說明： 　1.重點領域的調整 　　2016年，中國大陸發布對台文教工作兩個重點領域，一是向台灣青少年領袖傾斜，一是加強教育界人士交流，即使政黨輪替，大陸仍會加強和台灣年輕學者的交流。 　2.確立兩岸交流原則 　　一般而言，大陸對台教育交流原則為「穩中求進、進中求質」，除邀台灣青少年參加交流活動，特別喊出向「青少年領袖傾斜」；另外，也將邀台灣重點教育界人士包括教師、學者、各級學校校長和校友會、學生會、學術團體等到大陸參加活動。 　3.交流的三個傾斜 　　對台交流三個傾斜是指向台灣中南部傾斜、向台灣原住民傾斜、向沒到過大陸人員傾斜，不論政黨輪替與否，大陸都會加強對台文教交流。 　(四).陸生來台政策是可能變化 　陸生政策是由政治決定，臺灣在避談九二共識及兩岸關係「維持現狀」的政策考量下，大陸學位生和研修生來台是否能維持現狀，仍須進一步加以觀察；唯若陸客來台觀光人數日愈緊縮，以及陸生來台就學或交流名額可能限縮的情況下(如大陸吉林省已下令暫停辦理陸生赴台的相關作業)，未來陸生來臺政策可能會產生變化。 　(五).臺灣應有的對策 在兩岸文化交流政策的推動上，政府應抱持更開放的態度，讓制度鬆綁，在不防害國家權益的前提下，取消三限六不政策，讓兩岸人才有更多交流與競爭的機會，同時要鼓勵優秀的境外生留台工作，俾對國內的經濟發展有所助益。 　七.結論與建議 　經由前述的分析說明，可據以列出本文的結論與建議如下： 　1.臺灣的少子化問題日愈嚴重，私立大學招生普遍不足，境外生招生為部分私立大學能否繼續存在的重要因素，其中，又以陸生為境外學生的大宗。 　2.2010年，教育部公告「大陸地區學生來台就學及停留辦法」草案，2011年9月，首批陸生來臺，而「陸生三法」是最主要的法令規範。 　3.陸生政策主要有「三限六不」政策，其中，三限原則是指限校、限量、限域；而六不原則是指不加分優待、不影響台灣學生就學權益、不編列獎助學金、不允許校外打工或兼職、不會有就業問題，以及不得報考公職人員考試等。2016年，陸生的「三限六不」政策僅剩下「兩不」，包括不能留台工作及不能採認醫事學歷。 　4.中國大陸的對臺政策之改變包括重點領域的調整、確立兩岸交流原則為「穩中求進、進中求質」；而交流的三個傾斜是指向台灣中南部傾斜、向台灣原住民傾斜、向沒到過大陸人員傾斜。 　5.陸生政策由政治決定，在政府避談九二共識與兩岸關係「維持現狀」的政策考量下，大陸學位生和研修生來台是否能維持現狀仍須觀察，唯未來陸生來臺政策可能會產生變化。 　6.本研究根據結論說明，建議政府應抱持開放態度，讓制度鬆綁，取消三限六不政策，讓兩岸人才有更多交流與競爭機會，同時鼓勵優秀之境外生留台工作，俾對國內的經濟發展有所助益。【中央網路報】

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